Posted by: nugroholic | August 19, 2010

Penyusunan APBD

APBD (Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah) pada hakekatnya adalah instrumen teknis dari idealisme pembangunan yang ingin diwujudkan oleh suatu daerah. Idealisme tersebut tertuang dalam RPJP (Rencana Pembangunan Jangka Panjang) yang merupakan perencanaan untuk 10 tahun, RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah) yang merupakan perencanaan selama 5 tahun, dan RKPD (Rencana Kerja Pembangunan Daerah) yang bersifat tahunan. Karenanya kebijakan perencanaan dan penganggaran punya kaitan yang sangat erat satu sama lain. Maka layak dalam tulisan ini, sebelum masuk pada pembahasan anggaran dan penganggaran akan kita bahas juga sebelumnya tentang perencanaan.

Perencanaan dan penganggaran ini punya kompleksitas problem baik dari sisi normatif (undang-undang sampai peraturan teknisnya) maupun di sisi politis seperti mekanisme, pelembagaan prosesnya, maupun intervensi kepentingan politik. Tulisan ini mencoba menghaturkan problem di sekitar APBD yang selama ini meresahkan banyak kalangan, khususnya pemerhati arah dan kebijakan pembangunan. Sebab pada hakekatnya kita bisa `membaca` arah pembangunan suatu daerah dengan melihat kemana uang daerah dibelanjakan dan seberapa besar porsinya.

Mengurai Problem Undang-Undang

Sebelum tiga paket undang-undang keuangan negara yang melandasi aturan pengelolaan keuangan pemerintah, penganggaran atau keuangan pemerintah mengacu pada perundang-undangan zaman pemerintahan Hindia Belanda yaitu indische comptabiliteitswet atau ICW. Tiga paket undang-undang keuangan Negara ini adalah UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No.1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No.15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara. Salah satu dari paket Undang-undang tersebut yakni UU No.17 tahun 2003 tentang keuangan negara yang di dalamnya juga mengatur proses penganggaran daerah.

Sedangkan sistem perencanaan pembangunan nasional yang terintegrasi dari daerah sampai pusat sejak digulirkannya kebijakan otonomi daerah dan dihapusnya GBHN (Garis Besar Haluan Negara) belum memiliki landasan aturan yang yang bersifat mengikat. Sedangkan GBHN-lah yang selama orde baru dijadikan landasan dalam perencanaan membawa implikasi akan perlunya kerangka kebijakan yang mengatur sistem perencanaan pembangunan nasional yang bersifat sistematis, harmonis, dan berkelanjutan. Hal inilah yang menjadi landasan dikeluarkannya undang-undang No.25 tahun 2004 tentang sistem perencanaan pembangunan nasional (SPPN).

Adapun kebijakan otonomi daerah pada awalnya dipayungi oleh UU No.22 dan 25 tahun 1999. Namun dalam perjalanannya banyak sekali permasalahan yang muncul dalam implementasi undang-undang ini sehingga pemerintah pusat kemudian merevisinya dalam UU No.32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah dan UU No 33 tahun 2004 tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah. Ternyata kedua undang-undang ini juga mengatur tentang hal yang berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran daerah.

Jadi kita telah menemukan empat Undang-undang yang secara berhimpitan mengatur mengenai perencanaan dan penganggaran. UU No.25 tahun 2004 mengatur khusus mengenai perencanaan, sementara UU No. 17 tahun 2004 mengatur pengelolaan keuangan negara dan daerah. Dipihak lain UU No.32 tahun 2004 dan UU No.33 tahun 2004 juga mengatur perencanaan dan penganggaran di daerah. Dengan kata lain, perencanaan dan penganggaran di daerah harus mengacu pada keempat Undang-undang ini. Mengingat bahwa keempatnya mengatur substansi yang saling terkait, tidak menutup kemungkinan akan adanya multi interpretasi. Disamping itu kekuatan hukum yang berlaku pada undang-undang tersebut

Dalam UU SPPN No. 25 tahun 2004, diatur tahapan-tahapan perencanaan mulai dari Rencana Pemerintah Jangka Panjang (RPJP), Rencana Pemerintah Jangka Menengah Daerah (RPJMD), Rencana Strategis Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renstra SKPD), Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), dan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renja SKPD). Sebagaimana tertulis di atas bahwa ada UU yang lain yang juga mengatur hal yang sama yakni UU No.32 tahun 2004, namun tidak terlalu detail dalam hal perencanaan seperti SPPN. Hanya ada 5 (lima) pasal yakni pasal 150-154. Akan tetapi UU No.32 tahun 2004 ini mengatur penganggaran dengan `lumayan` detail yakni pada bab VIII pasal 155-194, meskipun pada sisi yang bersamaan ada UU No.17 tahun 2003 yang juga mengatur tentang pernak-pernik di dalam APBD dan UU No.33 tahun 2004 yang juga demikian. Dalam hal perencanaan, kedua Undang-undang yang terakhir ini hanya mengatur tentang Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renja SKPD).

Hingga tahun 2006, pedoman teknis yang dipakai dalam penyusunan APBD adalah Kepmendagri No.29 tahun 2002 yang merupakan terjemahan implementatif dari UU Nomor 22 Tahun 1999. Dengan kata lain, pemerintah pusat sendiri `sulit` atau setidaknya `belum bisa` mengedarkan petunjuk teknis pelaksanaan penganggaran dalam APBD berdasarkan `keseluruhan` undang-undang di atas.

Perang Ego

Banyak kalangan membaca bahwa di balik keruwetan dalam beberapa undang-undang yang secara berhimpitan mengatur tentang perencanaan dan penganggaran sebagai `peperangan ego` antara Departemen Keuangan dan Bappenas. Munculnya UU No.17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah memperkuat peran Departemen Keuangan sampai pada proses-proses perencanaan dan penganggaran di daerah. Dan kemudian lahirlah UU No. 25 tahun 2004 tentang SPPN yang mempertahankan eksistensi bappenas yang melemah bahkan dikhawatirkan dilikuidasi akibat hadirnya UU No. 17 tersebut. Jika memang benar demikian, kita akan menerima kenyataan bahwa kebijakan yang dilahirkan pemerintah terkait perencanaan dan penganggaran ini bukanlah berdasarkan kebutuhan yang ada melainkan sekedar berdasarkan pertarungan kepentingan antara departemen “Suropati vs Lapangan Banteng”. Terlepas dari hal ini kami mencoba menggambarkan alur perencanaan dan penganggaran yang `dimaui` oleh masing-masing keempat undang-undang tersebut.

Teori pertumbuhan Roustow yang menjadi spirit tahapan pembangunan 25 tahunan di era Orde Baru telah terbukti tidak berhasil di Indonesia sebab tidak terjadi pemerataan kemakmuran atau hasil-hasil pembangunan terkonsentrasi pada sebagian kecil masyarakat saja. Dalam UU SPPN ini, rencana jangka panjangnya yang disebut Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) berperiode 20 tahun. RPJP Propinsi memperhatikan RPJP Nasional dan RPJP Daerah memperhatikan RPJP Propinsi.

RPJP ini nantinya menjadi pedoman Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJMD) yang berperiode 5 (lima) tahunan. RPJMD ini merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program dari kepala daerah terpilih. Artinya calon kepala daerah dalam ketika menyampaikan visi dan misinya dalam pilkada tidak boleh melenceng dari RPJP. Jika ada 3 calon kepala daerah, maka ada 3 perebutan isu sentral yang diusung kandidat. Dan isu tersebut sejalan dengan RPJP.

Pengaruh Parpol

Kekhawatiran yang ada dari sini adalah pergantian kepemimpinan politik yang seringkali diikui dengan perubahan kebijakan. Entah mengapa dan atas dasar apa pemimpin di negara ini sering kita lihat ‘asal berbeda’ kebijakannya dengan pemimpin sebelumnya. Baik RPJP nasional maupun RPJP Daerah yang ditetapkan dengan undang-undang dan peraturan daerah (perda) bisa saja diubah di tengah perjalanan 20 tahunnya.

Rencana Pembagunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) yang berjangka 5 tahun sebagai penjabaran visi, misi, dan program kepala daerah terpilih juga memungkinkan terjadi ketidak sinkronan. Kekhawatiran akan adanya ketidak sinkronan ini terkait dengan perbedaan ideologi yang dibawa pemimpin di daerah, propinsi, dan pusat. Misalnya presiden dari partai biru, sedangkan kepala daerah dari partai merah, dan masing-masing partai membawa ideologi dan keberpihakan program maka ada kemungkinan perbedaan “warna” kebijakan dalam RPJMD yang berlaku 5 tahunan.

Masalah lain dari RPJMD ini adalah waktu pelantikan dan akhir masa jabatan. Misalnya masa jabatan presiden/gubernur yang tinggal 3 bulan tetapi mau tidak mau akan dipakai rujukan gubernur ataupun bupati/walikota yang baru dilantik. Jika pemimpin di atasnya terpilih kembali mungkin tidak ada masalah, akan tetapi jika yang terpilih adalah orang lain dari partai yang berbeda maka akan ada perubahan arah kebijakan RPJMD struktur pemerintahan di atas tersebut. Demikian juga dengan dalam kampanye, para calon kepala daerah sangat mungkin berbeda partai dengan presiden/gubernur namun visi dan misinya haruslah diatur sejalan dengan RPJMD di level pemerintahan atasnya.

Ketidaksinkronan dan Tarik Menarik Kepentingan

Dan masalah ketidak sinkronan yang paling fatal adalah landasan hukum penetapan RPJMD. Dalam UU No. 25 tahun 2004 SPPN, RPJMD cukup ditetapkan oleh Kepala Daerah melalui peraturan kepala daerah. Namun dalam UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, penetapan RPJMD melalui peraturan daerah yang ditetapkan oleh DPRD. Akibatnya di banyak daerah terutama yang kepala daerah terpilih tidak mendapat dukungan mayoritas di DPRD berselisih paham tentang penetapan RPJMD dan menjadikan perdebatan ini sebagai komoditas politik lokal.

Sisi baik dari keempat undang-undang tersebut adalah melibatkan masyarakat dalam proses musyawarah perencanaan pembangunan, baik RPJP maupun RPJMD. Sayangnya secara kontradiktif justru masyarakat tidak dilibatkan dalam penyusunan RKPD yang merupakan program tahunan dan paling menyentuh langsung dari keseluruhan proses perencanaan sebelum penganggaran. RKPD ini ditetapkan sebagai peraturan bupati/kepala daerah dan akan menjadi pedoman dalam penyusunan APBD. Dan APBD ditetapkan dengan peraturan daerah (perda) sehingga kekuatan hukumnya lebih tinggi dari RKPD.

Sebenarnya sebelum ditetapkan menjadi APBD, RKPD harus melalui Tim Anggaran (TA) pejabat eksekutif daerah yang dulu biasa kita kenal dengan satuan tiga yang beranggotakan Sekretaris Daerah, Badan Keuangan Daerah, dan Bappeda dengan sekretaris bidang pembangunan. Keluarannya adalah Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD) yang akan diajukan kepada Panitia Anggaran (Panggar) legislatif/DPRD untuk dibahas dan kemudian ditetapkan menjadi perda APBD. Pada saat anggaran tersebut di tangan Tim Anggaran telah terjadi tarik menarik kepentingan politik sehingga banyak dari program RAPBD yang baru muncul dan program dalam RKPD yang hilang. Demikian juga dengan ketika masuk di Panitia Anggaran akan banyak penambahan-pengurangan program. Disini juga terjadi bargaining position dari beberapa kepentingan politik yang terlibat. Terkait hal ini akan kita ulas lebih panjang di bagian lain dalam tulisan ini.

Perencanaan Dan Penganggaran Menurut UU No. 32 tahun 2004

Undang-undang ini seolah berambisi menjadi “kitab sucinya” pemerintah daerah sehingga segala masalah tentang pemerintahan di daerah termaktub disana. Dari mulai pembentukan daerah khusus, penyelenggaraan pemerintah, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (meskipun juga ada UU Susunan dan Kedudukan DPR, DPRD Provinsi dan Kabupaten), Pemilihan Umum termasuk peran KPU, perencanaan pembangunan daerah , keuangan daerah termasuk APBD.

Perencanaan pembangunan daerah yang diatur di UU No.25 tahun 2004, penganggaran daerah yang diatur UU No.17 tahun 2004 dan UU No.33 tahun 2004 yang mengatur perimbangan keuangannya. Meskipun di UU 32 ini mengatur dengan cara yang lebih umum tetapi bisa memicu multi interpretatif, misalnya pada kasus penetapan RPJMD sebagaimana dikemukakan di atas.

Perencanaan Dan Penganggaran Menurut UU No. 17 tahun 2003 dan UU No. 33 tahun 2004

Kedua undang-undang ini sangat mirip sehingga banyak kalangan mengatakan keduanya sebagai saudara kembar. Entah logika apa yang dipakai sehingga pemerintah mengulang-ulang pasal demi pasal dalam kedua undang-undang terebut. Kalau dirasa ada kekurangan mengapa mereka tidak merevisi kekurangannya sehingga tidak harus melahirkan “undang-undang kembar” meskipun bukan “kembar identik” sehingga hanya ada satu undang-undang saja. Apakah di “saudara kembar” ini juga ada multi interpretatif? Yang pasti dari semua kompleksitas problem perundangan diatas korbannya adalah pemerintah daerah yang tidak memiliki kepastian harus mengikuti yang mana. Ini dikhawatirkan menimbulkan inefisiensi dan dan efektifitas dalam proses perencanaan dan penganggaran serta mempengaruhi implementasinya. Bahkan bisa dicontohkan fatalnya hal ini, misalnya kasus merajalelanya korupsi di kalangan DPRD sebagai akibat dari ketidakjelasan peraturan keuangan. PP 110 yang mengatur keuangan DPRD dengan tidak jelas dan multi interpretatif telah “sukses” menjatuhkan banyak korban anggota DPRD ke “hotel prodeo indah”. Artinya kasus korupsi juga sangat mungkin dipicu oleh ketidak jelasan aturan. Lebih parah lagi jika multi-tafsir ini mengakibatkan kemandegan proses perencanaan dan penganggaran pembangunan. Lagi-lagi rakyatlah yang akhirnya dirugikan.

Demokrasi dan Perencanaan Partisipatif

Surat Edaran Bersama Kepala Bappenas dan Mendagri No: 1354/M.PPN/03/2004 dan 050/744/SJ tentang Pedoman Pelaksanaan Forum Musrenbang dan Perencanaan Partisipatif Daerah menunjukkan niat baik kedua lembaga pemerintahan ini terkait keruwetan perundangan. Khususnya dalam hal meningkatkan partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan, keempat undang-undang diatas memang punya spirit yang sama dalam “menyambungkan” arus demokratisasi yang di amanatkan rakyat pascra reformasi dan partisipasi masyarakat dalam pembanggunan.

Sejarah hubungan antara demokrasi dan pembangunan cukup berwarna. Bahkan acapkali mereka tak rukun dan saling berhadapan satu sama lain. Untuk kasus Indonesia contoh yang paling nyata atas hubungan disharmoni ini terjadi ketika Orde Baru. Suharto saat itu amat sering mengatasnamakan pembangunan atas berbagai aksi penindasan terhadap rakyat. Berbagai aksi protes dari elemen rakyat atas berbagai pelaksanaan proyek yang dianggap tidak wajar, selalu mendapat tindakan represif militeris karena dianggap menghambat laju akselerasi pembangunan.

Pembangunan, pada masa itu, sangat dekat dengan kekerasan, penindasan, militerisme dan otoritarianisme. Demokrasi bukanlah jalan keluar dari masalah utama yang dipersepsi oleh the rulling class. Bagi mereka demokrasi adalah barang mahal yang tidak memiliki nilai ekonomis. Demokrasi membuat investor ogah menanamkan modalnya karena buruh yang kritis. Demokrasi menghambat swasembada pangan karena petani yang berani. Demokrasi membuat arah pembangunan tak jelas karena pemimpin yang selalu berganti. Demokrasi adalah musuh besar pembangunan.

Maka tak sedikit kalangan yang mencoba untuk mencari akar terdalam dari patologi pembangunan ini. Adalah Mafia Berkeley (para alumni Berkeley University dan pengikut mazhab teori pertumbuhan Rostow) yang dituding sebagai biang kerok wajah pembangunan Orde Baru yang kejam itu. Bak ahli pengobatan alternatif, mereka menjanjikan kesembuhan yang cepat (instan?) bagi penyakit krisis ekonomi yang melanda Indonesia sejak jaman Orde Lama. Syaratnya adalah Indonesia harus patuh pada sekian banyak syarat tricle down effect dan herbal developmentalisme.

Tak kalah sarkastik, pandangan fungsionalis Talcott Parsons juga dianggap telah memberi sumbangan besar pada terbangunnya otoritarianisme Sang Bapak Pembangunan. Pandangan fungsionalis berasumsi bahwa masyarakat itu seperti tubuh. Di mana masing-masing anggota tubuh saling terkait dan tergantung satu sama lain. Bila si perut lapar maka tangan, kepala, kaki dan seluruh sel yang ada dalam tubuh juga harus mendukung tujuan bersama, yaitu: makan. Bila ada satu saja anggota tubuh yang tidak setuju atas tujuan itu, maka ia harus diamputasi. Gerakan-gerakan kritis dari kalangan petani, buruh, mahasiswa, LSM dan sebagainya, yang mengatasnamakan demokrasi dalam mendemo berbagai proyek pembangunan, dianggap anggota tubuh yang tidak sinkron. Maka mereka perlu diamputasi hak-hak politiknya (subversi) bahkan diamputasi hak hidupnya. Lihat saja kasus Kedung Ombo, Nipah, Lakarsantri, Rancamaya, Kandang Haur, dsb. Juga kasus Marsinah, Munir, dll adalah anggota tubuh yang mbalelo dari gagasan otak besar.

Pembangunan adalah sarana untuk mencapai kesejahteraan ekonomi secara cepat, sedangkan demokrasi hanya akan memperlambatnya. Pembangunan adalah bagaimana analisis cost and benefit dapat terukur, sedang demokrasi adalah produk mahal yang tak bisa segera dinikmati. Benarkan sediametral itu hubungan keduanya? Sebuah konsep jika dioperasionalkan memang seringkali mereduksi ide sesungguhnya. Akan tetapi demokrasi kita yakini bukanlah hanya akan ada dalam angan-angan saja. Butuh waktu untuk menuju ke arah ideal yang kita angan-angankan. Dan proses musrenbang sebagai operasional ide demokrasi kita harus dikawal dengan on-going evaluation yang tujuannya tidak lain tidak bukan adalah untuk memperbaiki paradigma pembangunan bangsa ini, bukan hanya pada tataran ide tapi juga opersionalisasinya. Dan demokrasi bukan lagi hanya hal yang harus dikatakan, melainkan juga harus dikerjakan.


Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Categories

%d bloggers like this: